La sentenza della Corte di Giustizia dell’UE: Canapa Industriale, CBD e libera circolazione delle merci 2

La sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella causa C-663/18:

Canapa Industriale, CBD e libera circolazione delle merci

La Corte di Giustizia dell’Unione Europea con la sentenza del 19.11.2020 ha delineato l’ambito comunitario della materia della canapa industriale e del CBD, fornendo indicazioni sull’inquadramento della canapa e dei cannabinoidi nella normativa stupefacenti di cui alla Single Convention on Narcotic Drugs (“SC”), da un lato e sulle tematiche attinenti all’organizzazione comune dei mercati del settore del lino e della canapa e della libera circolazione delle merci, dall’altro.

La Corte ha sostanzialmente accolto le conclusioni presentate lo scorso maggio dall’Avvocato Generale Evgeni Tanchev nella causa C-663/18 sulla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Cour d’Appel di Aix en Provence avente ad oggetto il conflitto tra la legislazione nazionale francese, che limita l’importazione della canapa da un altro Stato Membro soltanto alle fibre e semi, e la normativa comunitaria.

La Corte di Giustizia ha operato una accurata ricostruzione del quadro normativo vigente ed ha sostanzialmente fornito alcune delucidazioni assai rilevanti per gli operatori del settore canapa.

1) In primo luogo appare pacifico come la canapa sativa L., senza alcuna limitazione tra le parti della pianta, sia un prodotto agricolo ai sensi del Regolamento (CE) n. 1307/2013 laddove proveniente da varietà certificate con tenore di THC inferiore allo 0,2%.

Con il Regolamento (CE) n. 1308/2013 è stata istituita un’organizzazione comune dei mercati del settore lino e canapa ed in tale prospettiva la canapa prevede infatti un proprio codice doganale (5302) comprendente anche “la canapa greggia, come proveniente dal raccolto, anche se sgranata”, come precisato nelle note esplicative del SA (le quali forniscono un rilevante contributo all’interpretazione delle varie voci doganali).

Al contrario il CBD, seppure estratto dalla pianta di canapa nella sua interezza, non potrà rientrare tra i prodotti agricoli non costituendo “canapa greggia” proveniente dal raccolto, bensì una sostanza chimica organica rientrante nella voce 2932 della nomenclatura del SA.

Ne consegue che i regolamenti n. 1307/2013 e n. 1308/2013 risulteranno applicabili alla sola “canapa greggia” in tutte le sue parti e quindi in sostanza al solo raccolto agricolo, ma non al CBD.

2) In secondo luogo la Corte chiarisce che il CBD non è una sostanza stupefacente, dal momento che non è contemplato né dalla Single Convention né dall’azione comune 97/396 alle quali fa riferimento l’art. 1, punto 1) m lett. b) della decisione quadro 2004/757[1].

Tale affermazione rappresenta il passaggio logico-giuridico più rilevante della pronuncia in quanto è il frutto di una accurata ricostruzione della ratio della Single Convention e della normativa stupefacenti.

La Corte riconosce che seppure da una interpretazione letterale del testo della SC si potrebbe concludere che essendo il CBD estratto dalla pianta di cannabis nella sua interezza (incluse le sommità fiorite), esso potrebbe costituire un estratto di cannabis ai sensi della tabella I della Convenzione e, come tale, uno stupefacente.

Tuttavia, osserva la Corte, il CBD non risulta avere effetti psicotropi né nocivi per la salute umana sulla base dei dati scientifici disponibili, oltre al fatto di essere estratto da varietà di cannabis con tenore di THC sino allo 0,2% legalmente coltivata in uno Stato Membro (“MS”).

Poiché la SC è fondata sull’obiettivo di tutela della salute fisica e psichica dell’umanità, occorrerà tener conto di tale finalità nell’interpretazione delle disposizioni della SC.

Ed in tale prospettiva la definizione di cannabis è intrinsecamente connessa allo stato delle conoscenze umane in merito alla nocività per la salute umana dei prodotti derivati dalla cannabis, tanto che l’esclusione dalla definizione di “cannabis” di cui all’art. 1, par. 1, lett. b) della SC delle sommità fiorite o fruttifere, la cui resina sia stata estratta, era giustificata dalla circostanza che tali sommità contengono solo una quantità del tutto insignificante del principio psicoattivo.

Ne consegue che il CBD non contiene principi psicoattivi sulla base delle attuali conoscenze scientifiche, sarebbe contrario all’obiettivo ed alla ratio della SC includere quest’ultimo tra gli stupefacenti in quanto estratto dalla cannabis.

Non a caso nessuna legislazione degli Stati Membri ha mai ritenuto che il CBD di sintesi fosse uno stupefacente, per cui non appare comprensibile come la medesima sostanza chimica, o meglio la medesima molecola, possa essere stupefacente o meno in base al metodo di produzione.

3) Da ciò si arriva al terzo punto della sentenza. Non essendo il CBD uno stupefacente ad esso risultano applicabili gli artt. 34 e 36 del TFUE, ossia delle norme inerenti il divieto di restrizioni quantitative tra gli scambi commerciali nei MS.

Ne deriva che la libera circolazione delle merci tra Stati membri è principio fondamentale del TFUE che trova la propria espressione nel divieto di restrizioni quantitative delle importazioni tra MS nonché di qualsiasi misura di effetto equivalente.

Pertanto la normativa francese, limitando la commercializzazione dei prodotti derivati da parti della pianta di cannabis diversi dalle fibre e dai semi, viola gli artt. 34 e 36 citati.

Le difese della Francia, infatti, si fondavano sul fatto che tali limitazioni fossero da ricondurre ad esigenze di tutela della salute pubblica; sul punto la Corte osserva che in ogni caso l’esercizio del potere discrezionale del MS deve comunque essere fondato su concreti dati scientifici e sul principio di proporzionalità.

Per cui, dal momento che i dati scientifici esistenti (e l’assenza di restrizioni per il CBD sintetico) non hanno rilevato effetti nocivi per la salute umana, appare evidente come anche lo Stato membro debba uniformarsi ad essi nell’esercizio del potere discrezionale.

La Corte, infatti, non può entrare nel merito del potere discrezionale del MS, ma può orientarlo fornendo indicazioni interpretative circa la ratio del diritto comunitario, trattandosi, come sopra precisato, di un prodotto a cui sono applicabili gli artt. 34 e 36 cit.

Conclude pertanto la Corte che “Gli articoli 34 e 36 TFUE devono essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che vieta la commercializzazione del cannabidiolo (CBD) legalmente prodotto in un altro Stato membro, qualora sia estratto dalla pianta di Cannabis sativa nella sua interezza e non soltanto dalle sue fibre e dai suoi semi, a meno che tale normativa sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo della tutela della salute pubblica e non ecceda quanto necessario per il suo raggiungimento. Il regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, e il regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli e che abroga i regolamenti (CEE) n. 922/72, (CEE) n. 234/79, (CE) n. 1037/2001 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio, devono essere interpretati nel senso che non si applicano a una siffatta normativa”.

Analizzate le motivazioni della sentenza della Corte, restano da valutare le conseguenze applicative di tale pronuncia.

La sentenza ha fornito risposte che gli operatori del settore attendevano da tempo, ossia:

– la canapa sativa, in tutte le sue parti, proveniente da varietà certificate con tenore di THC inferiore allo 0,2% è un prodotto agricolo per il quale è stata istituita una organizzazione del mercato comune del settore canapa.

– il CBD non è uno stupefacente;

– la Single Convention deve essere interpretata tenendo a mente l’obiettivo di tutela della salute fisica e psichica dell’umanità; pertanto il fatto che una sostanza (come il CBD o altri cannabinoidi non psicoattivi) sia estratta dalla pianta nella sua interezza (fiori inclusi) non comporta di per sé che il prodotto costituisca un estratto stupefacente: dipenderà dal fatto se, sulla base dei dati scientifici esistenti, il prodotto in questione abbia o meno effetti nocivi per la salute.

Ma sul punto sappiamo che da tempo l’OMS si è espressa sia nel senso di rimuovere gli extracts e le tinctures dalla SC, sia nel senso di precisare che preparazioni contenenti CBD con tenore di THC sino allo 0,2% devono essere escluse dal novero degli stupefacenti.

La ratio della sentenza della Corte avrà pertanto rilevanti effetti sul settore della canapa industriale, dal momento che, di fatto, aprirà alla produzione di estratti ottenuti dalla pianta nella sua interezza, la cui efficacia drogante dovrà essere valutata dai MS sulla base di dati scientifici concreti e non su aprioristiche esigenze di precauzione sganciate dalle evidenze scientifiche.

D’altro canto, non essendo il CBD uno stupefacente, esso rientra nell’ambito di applicazione degli artt. 34 e 36 TFUE e, pertanto, la sua circolazione non potrà essere limitata tra i MS.

Ciò avrà necessariamente un impatto su tutti quegli Stati membri che (come la Francia e l’Italia) prevedono anacronistiche limitazioni all’uso di parti della pianta di cannabis o alla possibilità di produrre e commercializzare estratti.

La tempistica con cui i MS si adatteranno alle indicazioni della Corte avrà anche un effetto inevitabile sul mercato, dal momento che una eventuale ostinazione in senso restrittivo finirà per avvantaggiare le importazioni degli stessi prodotti da altri Paesi dell’Unione Europea dove invece questi sono legalmente fabbricati (nella fattispecie, infatti, si trattava di un e-liquid prodotto in Repubblica Ceca).

In realtà non sarebbero neppure necessari nuovi interventi legislativi dovendo essere – in linea teorica – sufficiente interpretare le norme esistenti sulla scorta delle considerazione della Corte.

Basti pensare alle destinazioni lecite già previste dall’art. 2 della L. n. 242/2016 che già prevede un elenco merceologico di prodotti che, se interpretato secondo quanto sopra esposto, determinerebbe un consistente ampliamento dei prodotti commerciabili.

Al contempo è doveroso precisare che la sentenza non ha determinato la liberalizzazione di tutti gli estratti, i quali potranno essere prodotti sempre e comunque nel rispetto delle destinazioni d’uso lecite e delle normative dei rispettivi settori.

A livello europeo, appare ipotizzabile che la Commissione Europea possa senz’altro rivedere le proprie posizioni circa l’ammissibilità delle applicazioni novel food per gli estratti (ad oggi sospese).

Anche nel campo dei cosmetici appare auspicabile l’aggiunta di new entries – e la rimozione di alcune restrizioni II/306 – nella CosIng List, stanti le chiare indicazioni della Corte sulla canapa ed il CBD.

Concludendo, sicuramente l’impatto della sentenza in commento è di grande rilevanza. Occorrerà valutare le tempistiche con cui gli Stati membri saranno capaci di cogliere tali input: chi sarà più rapido avvantaggerà i propri produttori sul mercato UE, chi si ostinerà a sostenere che la canapa industriale ed il CBD sono stupefacenti sarà costretto a subire le importazioni dagli altri Stati membri. Ciò che è evidente è che in prospettiva 2021 il mercato della canapa e del CBD è aperto.

Anzi, sarebbe opportuno che venissero previste misure protezionistiche a tutela dei produttori europei al fine di limitare la concorrenza (spesso sleale) del Nord America e della Cina.

In tal senso la reintroduzione (e magari il rafforzamento) dell’art. 189 Reg. n. 1308/2013 sarebbe un primo passo nella direzione giusta.

Avv. Giacomo Bulleri

[1] Del resto ad analoghe considerazioni erano giunte le Autorità nazionali di alcuni Stati membri, quali la Germania e Francia con riferimento alla qualificazione dell’Epidiolex, ossia un farmaco contenente CBD estratto da canapa.